━ 멈춰버린 재개발 시계 “서울시 때문.” “전임 시장 때문.”
최근의 서울 집값 상승세는 누구 탓일까. 10·15 대책에도 서울 집값이 잡히지 않자 여당과 서울시의 ‘네 탓’ 공방전이 심화하고 있다. 한국부동산원에 따르면 올해 1~11월 서울 아파트값은 8.04% 올랐다. 지난해 연간 상승률은 4.67%. 집값 상승세가 지난해보다 더 가팔라졌다는 얘기다. 내년 6월 지방선거를 앞두고 이 사태에 대한 여당과 서울시 간 책임 공방은 더 거세질 전망이다.
양측 공방전의 핵심은 재개발·재건축 사업 감소에 따른 주택 공급 부족 문제다. 서울은 빈 땅이 거의 없어 재개발· 바다이야기프로그램 재건축과 같은 도시정비사업에 주택 공급을 의존하고 있다. 여당과 서울시는 재개발·재건축 사업이 속도를 내지 못하면서 주택 공급이 부족해졌고, 이로 인해 집값이 들썩이고 있다는 데는 이견이 없다. 양측이 공방전을 벌이는 부분은 재개발·재건축이 ‘누구 때문에’ 속도를 내지 못하고 있느냐다.
우선 더불어민주당은 오세훈 서울시장이 중점 사업으로 릴게임5만 추진해 온 신속통합기획(신통기획)에 의문을 제기한다. 신통기획은 재개발·재건축 사업의 도시계획·인허가 속도를 높이기 위한 정책이다. 전현희 민주당 의원은 지난달 18일 민주당 주최 토론회에서 “신통기획 주택 착공이 사실상 전혀 없는 상황”이라며 “주택 공급이 한계에 부딪혀서 서울시의 부동산 가격이 폭등하는 주요 원인”이라고 비판했다. 반면 오 시장과 서울 바다이야기#릴게임 시는 주택 공급 지연 문제는 전임 시장과 정부의 부동산 규제 때문이라는 입장이다. 오 시장은 “현재 서울의 주택 공급 공백은 2012~2020년 재개발·재건축 구역 389곳 일괄 해제의 후유증”이라고 주장한다.

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재개발 정책 15년 시차


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그래픽=남미가 기자








재개발·재건축은 주거환경을 개선하고 주택 공급을 늘릴 수 있지만, 대다수 원주민·임차인은 외곽 지역으로 릴게임신천지 밀려나는 고통을 겪어야 한다. 사진은 박원순 전 서울시장의 ‘뉴타운 출구전략’에 반대하는 쪽(위쪽 사진·2012년 2월)과 찬성하는 쪽(2012년 3월)의 집회 현장. [중앙포토]





그래픽=남미가 기자



…이명박 뉴타운 효과 2017년 정점, 박원순 이후 내리막 어느 쪽이 맞을까. 중앙SUNDAY가 부동산R114에 의뢰해 지난 20년간 서울 재개발·재건축 공급 물량을 분석해보니 그간 연평균 2만424가구가 공급됐다. 재개발·재건축조합원 몫을 제외한 일반분양 입주자모집공고일 기준 총가구 수(공공임대를 포함)다. 이에 따르면 주택 공급이 가장 활발했던 시기는 2015~2017년이다. 박근혜 정부 때이자 민주당 소속의 박원순 시장 때다. 이때는 평년의 두 배가량인 연평균 4만 가구가 공급됐다. 당시 공급이 크게 는 건 이명박 전 대통령이 서울시장이던 2000년대 초반 뉴타운 사업을 시행하면서 서울 전역에서 재개발·재건축이 활발히 진행된 영향이다. 윤지해 부동산R114 리서치랩장은 “재개발·재건축은 구역지정부터 착공 때까지 보통 15년 정도가 걸린다”며 “2002년 뉴타운 사업이 시행되면서 사업을 시작한 재개발·재건축 구역이 2015~2017년 집중 공급된 것”이라고 설명했다. 2012년 아현뉴타운에서 첫 뉴타운 물량이 일반분양한 이후 2015~17년 왕십리·흑석·장위·신길뉴타운 등지에서 잇따라 주택 공급이 시작됐다. 가락시영·개포3단지 등 재건축도 활발했다. 서울 빈 땅 없어 재개발·재건축에 공급 의존 이 전 대통령은 2002년 같은 지역의 재개발·재건축 구역을 뉴타운으로 한데 묶고, 각종 인센티브를 줘 사업을 빠르게 진행할 수 있도록 했다. 열악한 주거환경을 개선하고 주택 공급을 늘리기 위해서였다. 시는 2002년 3개 시범지구(은평·길음·왕십리뉴타운)를 시작으로 2차 12곳, 3차 11곳까지 총 26곳을 뉴타운으로 지정했다. 이 전 대통령에 이어 2006년 취임한 오 시장도 뉴타운 사업을 그대로 이어받았다. 하지만 2017년 정점을 찍은 공급 물량은 이후 평년 수준으로 복귀한다. 2011년 오 시장의 중도 사퇴로 치러진 보궐선거에서 ‘뉴타운 반대’를 외치던 박 전 시장이 당선된 영향이다. 도시정비업계의 한 관계자는 “박 전 시장이 취임 직후 ‘뉴타운 출구전략’을 시행하면서 재개발·재건축 시장도 빠르게 얼어붙기 시작했다”고 전했다. 박 전 시장은 2012년 1월 ‘서울시 뉴타운·정비사업 신(新)정책구상’을 발표하며 “주민이 원하지 않는 정비구역은 해제하겠다”고 밝혔다. 토지 등 소유자 30% 이상이 요청하면 정비구역을 해제할 수 있게 한 것이다. 박 전 시장이 뉴타운 등 재개발·재건축에 반대했던 이유는 명확했다. 뉴타운 덕에 빠르게 주거환경 개선이 이뤄지면서 경기도와 인천·대구시 등 다른 대도시가 뉴타운 사업을 도입할 정도였지만, 부작용이 만만치 않았기 때문이다. 낡은 주택이 새 아파트로 탈바꿈하면서 원주민 상당수가 마을을 떠나야 했다. 서울연구원 조사 결과 서울 뉴타운의 원주민 재정착률은 27.7%에 불과했다. 시범지구였던 길음뉴타운(17%) 등 일부 뉴타운에선 재정착률이 10%대에 그쳤다. 70~90%에 이르는 원주민이 수억원에 이르는 새 아파트 분양가(재개발·재건축 추가분담금)를 감당하지 못해 보상을 받고 떠난 것이다. 그나마 집이나 땅을 갖고 있던 원주민은 사정이 나은 편이다. 낡고 작은 집에 세 들어 살던 세입자는 동시다발적인 뉴타운 사업으로 갈 곳을 잃었다. 변창흠 전 국토교통부 장관이 2009년 교수 시절 쓴 논문에 따르면 2차 뉴타운 14만7000가구 가운데 세입자는 10만7000가구로 전체의 70%에 이른다. 하지만 뉴타운으로 공급된 공공임대는 전체 세입자의 19% 정도만 수용하는 수준이었다. 일반 재개발·재건축도 마찬가지다. 두성규 목민경제정책연구소 대표는 “공공임대만으로는 세입자를 모두 수용하기 어렵다”며 “더구나 뉴타운으로 값싼 전·월셋집이 대거 사라지면서 세입자는 수도권 등지로 밀려나야 했다”고 말했다. 이 때문에 민주당 등 진보진영에서는 뉴타운과 같은 재개발·재건축 사업을 ‘주민 교체 사업’이라고 비판해 왔다. 인권변호사 출신인 박 전 시장은 임기(2011년 10월~2020년 7월) 내내 재개발·재건축 구역을 해제했다. 윤재옥 국민의힘 의원에 따르면 박 전 시장이 해제한 재개발·재건축 구역은 총 389곳에 이른다. 이들 구역에서 계획된 공급 물량은 43만여 가구. 박 전 시장은 재개발·재건축 구역 해제는 물론 이른바 ‘35층 룰’을 만들어 강남권 재건축 사업에 제동을 걸었다. 경관 보호를 위해 평균 층수를 35층 이하로 규제한 것으로, 강남권 주요 재건축 추진 단지가 층수 규제로 사업성을 확보하지 못하면서 공회전을 거듭했다. 강북권에서는 역사문화유산을 기습 지정하는 식으로 재개발 사업을 무력화했다. 노후 주거지의 주거환경 개선 사업은 ‘전면 철거’가 아니라 ‘수선’ 쪽으로 방향을 틀었다. 뉴타운 출구전략과 35층 룰 등으로 급랭한 재개발·재건축 사업은 문재인 정부가 들어서면서 눈에 띄게 쪼그라들기 시작했다. 문 정권 말기인 2021년에는 평년의 15% 수준인 3000여 가구가 공급되는 데 그쳤다. 재건축 시장을 겨냥한 재건축초과이익환수제(재건축 수익 일부를 정부가 환수)를 되살리고, 공공택지에만 적용하던 분양가상한제(정부가 정한 가격 이하로 분양)를 2019년 말 민간택지인 재개발·재건축에 확대 적용했다. 박원갑 KB국민은행 부동산수석전문위원은 “재개발·재건축에 분양가상한제를 적용하면 일반분양 수입이 감소해 사업성 악화로 이어질 수밖에 없다”며 “사업이 막판에 있던 재개발·재건축이 멈춰 서면서 재개발·재건축 공급 물량이 급감한 것”이라고 말했다. 2021년 서울시를 탈환한 오 시장은 35층 룰 등의 규제를 폐기하고, 신통기획 등을 통해 다시 재개발·재건축 사업에 속도를 내기 시작했다. 이때는 집값이 급등하던 시기로, 문 정부가 부랴부랴 주택 공급 대책(2021년 2·4 대책 등)을 내놓던 때다. 오 시장의 규제 완화 덕에 2010년 정비구역 지정 후 15년 동안 사업이 지연됐던 미아2재정비촉진구역(미아2구역) 등이 최근 본궤도에 올랐지만, 공급 물량이 확 늘진 않았다. 민주당에 따르면 2021년 이후 160곳의 재개발·재건축 구역을 지정했지만 착공한 곳은 2곳에 그친다. 코로나 이후 건축비 오르자 주민도 미온적 이에 대해 오 시장은 재개발·재건축 특성상 시간이 좀 더 필요한 데다 초과이익환수제 등 윤석열 정부가 추진하던 규제 완화가 거대 야당에 막혀 제대로 이뤄지지 않았기 때문이라는 입장이다. 실제 윤 전 대통령은 집권 초기 초과이익환수제 폐기를 약속했지만 야당이었던 민주당의 반대로 국회 문턱을 넘지 못했다. 오 시장은 10·15 대책 발표 직후 “유일한 공급 대책이던 9·7 대책마저 구체성이 떨어지니, 실효성에 의구심이 생기고 공급에 대한 기대는 꺾였다”고 비판하며 재개발·재건축 촉진을 위한 규제 완화와 재건축초과이익환수제 폐지를 촉구하기도 했다. 물론 최근 재개발·재건축 사업 속도가 더딘 건 규제 때문만은 아니다. 코로나19를 거치면서 건축비가 급등하는 등 주변 상황이 악화한 탓도 적지 않다. 이남수 투미부동산컨설팅 부사장은 “공사비는 재개발·재건축의 사업성과 직결되는 부분”이라며 “사업성이 악화하면 조합원 부담이 커지기 때문에 재개발·재건축에 반대하는 주민 목소리도 커질 수밖에 없다”고 진단했다. 한국건설기술연구원에 따르면 10월 기준 건설공사비지수는 131.74(잠정치)로, 관련 통계 작성 이후 최고치다. 민주당은 그러나 재개발·재건축이 서울시라는 단일 창구를 거쳐야 하는 구조 탓에 이른바 병목 현상이 발생하고 있다며 서울시의 권한을 자치구와 나눠야 한다고 주장한다. 그래야 속도를 높여 빠르게 주택을 공급할 수 있다는 논리다. 민주당 소속인 정원오 성동구청장은 최근 “서울시에 있는 정비구역 지정 권한과 건축 심의 등에서 병목 현상이 발생하고 있다”며 중소 규모 정비구역 지정 권한을 자치구에 위임하는 방안을 국토부에 건의했다. 그는 “생활권을 가장 잘 아는 자치구가 초기 계획을 세우는 것이 훨씬 효율적”이라고 강조했다. 시장에서는 내년 지방선거를 앞두고 우려의 목소리가 나온다. 여권 쪽 후보가 당선되거나, 오 시장이 재선에 성공하더라도 시의회를 여권이 장악하면 또다시 재개발·재건축 사업이 멈춰 설 수 있다는 우려다. 재개발·재건축 구역을 대거 해제하는 ‘출구전략’까지는 아니더라도, 사업성보정계수(허용 용적률 상향) 등 각종 인센티브는 사라질 가능성이 있다. 특히 ‘35층 룰’이 부활할 가능성도 점쳐진다. 익명을 요청한 한 부동산 전문가는 “개발과 보존은 양립이 어려운 사안인 만큼 정권의 정치적 성향에 따라 재개발·재건축은 냉탕과 온탕을 오갈 수밖에 없다”며 “노후 주택 개선이나 주택 공급 문제 역시 더는 미루기 어려운 만큼 누가 됐든 과도하게 이념에 치우친 주택 정책은 배제해야 한다”고 말했다. 황정일 기자